O relatório apresentado esta semana pelo grupo de trabalho coordenado pelo professor Jorge Bravo veio reabrir a discussão em torno da sustentabilidade da Segurança Social. Ainda há dois anos um outro conjunto de especialistas — dessa vez selecionados pelo Governo de António Costa — tinha analisado o sistema. Entre os dois estudos, há várias diferenças, com destaque para o peso que é dado às contas da Caixa Geral de Aposentações, mas também algumas semelhanças, como o alerta de que é preciso que a idade de acesso à reforma antecipada, pelos regimes especiais, não continue cristalizada.
Comecemos pelo ponto que se tornou mais polémico neste novo relatório: o saldo da Segurança Social. A análise feita pelo grupo de trabalho criado pelo Governo de Luís Montenegro desfaz a “ilusão” dos excedentes que têm sido anunciados nos últimos anos, afirmando que a “posição financeira confortável” aparente é resultado de uma “leitura incorreta e incompleta”.
Ler maisAfinal, Segurança Social tem défice de 1,9 mil milhõesOs especialistas chegaram a essa conclusão, porque entendem que as contas da Segurança Social não devem ser analisadas de forma isolada, sem ser considerada a Caixa Geral de Aposentações. A CGA, importa explicar, é um regime que está fechado a novos subscritores desde 2006, mas continua a ser responsável pelo pagamento das pensões dos trabalhadores que estavam inscritos até esse ano. Ao mesmo tempo, as contribuições e quotizações dos novos funcionários públicos passaram a ser direcionadas para o sistema previdencial.
Em concreto, entre 2006 e 2025, entraram nos “cofres” da Segurança Social 26.576,2 milhões de euros em contribuições e quotizações sociais pagas pelos trabalhadores em funções públicas, sendo este um dos fatores que, segundo este grupo de trabalho, explica o excedente contabilístico da Segurança Social.
Considerando o défice da CGA — o que os peritos insistem que deve ser feito –, na verdade a Segurança Social registou em 2025 um saldo negativo de cerca de 1,9 mil milhões de euros, alerta o relatório.
[Os excedentes contabilísticos] sugeririam uma posição financeira confortável, mas tal leitura é incorreta, incompleta e ilusória.
Não tardaram a ouvir-se as vozes (incluindo do Partido Socialista) que contestam essa leitura, defendendo que as contas da CGA devem ser lidas de forma autónoma, já que esse sistema não foi pensado, de raiz, como algo de natureza contributiva, ao contrário do sistema previdencial.
Essa leitura encontra algum eco na forma como as contas da Caixa Geral de Aposentações foram abordadas no Livro verde para a sustentabilidade do sistema previdencial, que foi apresentado em 2024 por uma comissão escolhida pelo Governo então liderado por António Costa, composta por Amílcar Moreira, Armindo Silva e Manuel Caldeira Cabral (ex-ministro socialista), entre outros. Não é que essa CGA seja ignorada nessa análise, mas existe uma diferenciação face ao sistema previdencial, nos cálculos.
Ler maisSalários da indústria sobem acima da inflaçãoNessa análise, a CGA aparece num capítulo dedicado aos “outros sistemas contributivos”, a par dos regimes especiais dos trabalhadores bancários e da caixa de previdência dos advogados e solicitadores, separado da análise que é feita ao sistema previdencial.
De acordo com o livro verde, publicado em outubro de 2022, a CGA — um “instituto público dotado de autonomia administrativa e financeira, com património próprio” — pagava cerca de 648 mil pensões, das quais 438 mil de aposentação e reforma. Nessa altura, o rácio de subscritores no ativo por cada pensionista era de 0,6, revelando uma trajetória descendente (em 2005, estava em 1,46).
“A CGA registou em 2023 uma receita corrente total de 11.002 milhões de euros, dos quais 37 % correspondem a receitas contributivas e 56 % a receitas fiscais transferidas do Orçamento do Estado. No capítulo da despesa, a quase totalidade dos gastos da CGA é destinada a satisfazer os compromissos com o pagamento de pensões de aposentação e reforma, sobrevivência e invalidez, bem como abonos de família, que totalizaram 11.052 milhões de euros em 2023″, detalhavam os peritos.
Esta separação tem várias consequências, sendo a primeira a falta de transparência na avaliação da situação financeira do conjunto dos regimes contributivos, dada a interdependência entre a situação excedentária do sistema previdencial e a situação deficitária do sistema convergente.
Além de analisar as contas de forma autónoma, o livro verde deixava mesmo claro que há uma “separação funcional” entre o regime de proteção social convergente e a Segurança Social.
Ainda assim, os especialistas admitiam que essa separação resultava em falta de transparência na avaliação da situação financeira do conjunto dos regimes contributivos e reconheciam mesmo haver interdependência entre a “situação excedentária do sistema previdencial e a situação deficitária do sistema convergente”.
“O sistema previdencial vem beneficiando do facto de registar como receita as contribuições e quotizações dos trabalhadores da Administração Pública inscritos depois de 2006, sem ter que arcar com a responsabilidade pelo pagamento das pensões de aposentação dos atuais pensionistas e daqueles trabalhadores da função pública inscritos até 2006 que, entretanto, passarão à reforma. Em contrapartida, o regime de proteção social convergente tem que se defrontar com a situação inversa: é responsável pelas pensões de aposentação dos trabalhadores da função pública inscritos até 2006 sem, contudo, arrecadar as receitas contributivas correspondentes às remunerações dos trabalhadores inscritos após essa data”, diagnosticavam os peritos selecionados pelo Executivo de António Costa.
Ler maisCarneiro: Estudo das pensões mistura "alhos com bugalhos"Portanto, esses especialistas até identificaram a mesma dinâmica agora destacada pelo grupo de trabalho coordenado por Jorge Bravo, mas divergiram no tratamento, observando, por exemplo, que a avaliação conjunta continua a não ser utilizada nos relatórios anuais de sustentabilidade publicados por ocasião da apresentação da proposta de Orçamento do Estado.
Já no que diz respeito às contas da Segurança Social, o livro verde assinalava que as receitas contributivas tinham evoluído em alta ao longo das últimas décadas, com uma aceleração especial no quinquénio entre 2017 e 2022. Um dos fatores apontados, nessa altura, foi o crescimento das receitas provenientes das contribuições dos trabalhadores dependentes, com destaque para o “importante contributo dados pelo rápido aumento dos trabalhadores estrangeiros”.
No relatório conhecido esta semana, a imigração é também um dos pontos em que os especialistas tocam, identificando os fluxos migratórios, a par da expansão do emprego e salários, como outro dos efeitos por detrás dos excedentes contabilísticos dos últimos anos da Segurança Social.
Das reformas antecipadas à atualização das pensões
No que concerne às recomendações deixadas pelos especialistas para a reforma da Segurança Social, de modo a assegurar a sustentabilidade do sistema, há também pontos de contacto entre o livro verde encomendado pelo Governo de António Costa e o relatório pedido pelo Executivo de Luís Montenegro.
Olhemos para o mecanismo de atualização das pensões. Neste momento, a fórmula tem por base a evolução da inflação e da economia. Estão previstos três escalões definidos com base no Indexante dos Apoios Sociais (IAS), que garantem que as pensões mais baixas têm sempre atualizações mais expressivas do que as reformas médias ou mais altas.
Ler maisFator de sustentabilidade pode vir a cortar 41% da pensãoOs autores do novo relatório defendem que esta fórmula tem a vantagem de ser previsível e de proteger as pensões mais baixas, mas sofre de fragilidades: mistura objetivos contributivos e redistributivos, opera por limiares discretos e não tem ligação direta à base contributiva.
Assim, entendem que o mecanismo tem de ser revisto, substituindo-se os escalões rígidos por uma função contínua de indexação “composta por três elementos”: inflação, crescimento real partilhável (ligado à massa salarial contributiva) e uma componente explícita de sustentabilidade. Ou seja, os especialistas defendem aumentos iguais para todos os pensionistas, ainda que admitam complementos externos com regras próprias.
Também no livro verde, os peritos selecionados por António Costa tinham identificado a necessidade de reformular o mecanismo de atualização das pensões, recomendando que se avaliasse, nomeadamente, a possibilidade de atualizar de forma uniforme todas as pensões pela inflação, “independentemente do seu montante”, embora permitindo a fixação de um suplemento para os pensionistas com rendimentos mais baixos.
Os dois grupos de especialistas estão também alinhados no que diz respeito à idade de acesso à pensão antecipada pelos regimes especiais. Os autores do livro verde queriam que se eliminasse a possibilidade de os desempregados de longa duração anteciparem a reforma, a partir dos 57 anos e recomendavam, nas restantes modalidades, que a idade mínima fosse indexada à idade normal de reforma.
Ler maisPeritos recomendam mudanças nas reformas antecipadasOs autores do novo relatório também referem a necessidade de indexar a idade mínima de acesso a cada regime especial de flexibilização da idade da reforma à idade normal de reforma do regime geral da Segurança Social. Não mencionam, porém, um travão à reforma antecipada dos desempregados de longa duração, defendendo, em contrapartida, a recalibragem dos cortes aplicados a quem passa à pensão antes da idade normal.
Rever gestão da “almofada” das pensões
O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) é outro dos pontos que é abordado tanto no livro verde, como no novo relatório.
Na análise publicada em 2024, os especialistas defendiam a revisão do modelo de gestão da chamada “almofada” das pensões, de forma a aumentar a sua sustentabilidade. “É importante uma reforma do respetivo modelo de gestão do fundo no sentido da adoção de uma estratégia de investimento que, em respeito da maturidade das suas responsabilidades, garanta níveis de rentabilidade mais elevados“, frisavam.
“Neste sentido, recomenda-se a realização de uma avaliação ex ante que analise o impacto potencial de um conjunto de alterações na política de gestão de ativos na rentabilidade do fundo, nomeadamente: a revisão do limite mínimo de dívida pública portuguesa; as alterações dos limites de dívida de países da OCDE, incluindo Portugal; o aumento do limite do investimento em ações; o aumento da exposição não coberta do FEFSS a moedas não-Euro; ou o ajuste dos limites de investimento em dívida privada, ações de empresas de menor dimensão (small caps) e em fundos de capital de risco”, apontavam os peritos.
Ler maisAlmofada das pensões renderia o dobro sem amarras da dívida“Recomenda-se ainda que, de modo a permitir a prossecução de uma estratégia de maximização da rentabilidade do FEFSS, sejam reforçados os recursos humanos afetos à gestão do fundo“, indicavam os mesmos.
Em comparação, no novo relatório, um dos reparos que o grupo de trabalho faz quanto ao FEFSS é a inadequação da estratégia de investimento e de gestão de risco, referindo a concentração da carteira em dívida pública, sobretudo, portuguesa, a estratégia de gestão ativo-passivo desajustada e a performance financeira insuficiente. Daí que uma das recomendações seja, precisamente, adequar a estratégia de investimento e de gestão de risco da “almofada” das pensões.
Mas o grupo de trabalho não se fica por aí. Aconselha que seja clarificado o mandato do fundo, definidas as regras de acumulação e desacumulação, que se reforce a transparência, fiscalização e supervisão e que sejam estabilizadas as fontes de financiamento. Outra recomendação é que esta “almofada” ganhe outra designação, passando a Fundo de Reserva dos Sistemas Públicos de Pensões.
Planos profissionais e faturas que dão benefício na reforma
Os especialistas selecionados pelo Governo de Luís Montenegro destacam, por outro lado, a necessidade de promover os sistemas complementares de proteção social. Põem em cima da mesa, assim, a criação de planos de pensões profissionais de adesão automática, de contas poupança-reforma para crianças e jovens, de novos instrumentos de dívida pública de retalho com fins previdenciais, de um programa de poupança através do consumo e de esquemas de equity release (uso da riqueza imobiliária para fins previdenciais).
Curiosamente, no livro verde, os planos profissionais e a consignação de uma parcela do IVA a uma conta individual de compensação também surgiam como recomendações, no capítulo dedicado à melhoria da adequação das pensões.
Quanto ao primeiro ponto, os especialistas recomendavam a adoção de um “modelo de referência, que serviria de default para a criação ou alteração de planos de pensões profissionais ao nível de empresa, de tipo contributivo, baseado no princípio de inscrição semiautomática (auto-enrolment) com opção de desinscrição (opt-out) aberta a trabalhadores e empresas dentro de certas condições e num determinado prazo”.
Ler maisPortugueses adoram Certificados. E se ajudarem na reforma?“Este modelo de referência deverá ainda prever as condições que permitam a portabilidade, isto é a possibilidade de transferência do capital para outro fundo de pensão em caso de cessação do contrato de trabalho“, indicavam os peritos, que aconselhavam também que tal fosse acompanhado “por um conjunto de incentivos de natureza fiscal, nomeadamente, a consagração de uma dedução à coleta, em sede de IRS, relativa às contribuições individuais para planos de empresa, nos mesmos termos que as contribuições para planos individuais; a isenção, sujeita a limites, de IRS e Taxa Global Contributiva das contribuições patronais para planos de empresa; e a criação de crédito fiscal majorado, em sede de IRC, para as contribuições patronais para planos de empresa”.
Já no novo relatório, no que diz respeito aos planos de pensões profissionais (auto-enrollment), os especialistas defendem que sejam de adesão automática para reforçar a participação nestes planos, tanto no setor privado como no setor público, existindo, ainda assim, uma opção de renúncia. O modelo prevê três fases: inscrição (quem deve ser inscrito automaticamente, quem faz a inscrição, regras para a opção de renúncia), acumulação da poupança (modelo contributivo, taxas contributivas mínimas, repartição entre os intervenientes trabalhador, empresa e Estado) e a fase de desacumulação (modalidades de reembolso, como o trabalhador vai ter acesso à poupança). A taxa contributiva deve variar entre 8% e 10%.
Quanto à consignação do IVA a uma conta individual, o que o livro verde previa era que um ponto percentual do imposto pago ao longo do ano fosse direcionado para certificados de reforma ou instrumentos privados escolhidos pelo contribuinte. Os valores acumulados só poderiam ser mobilizados à idade de reforma, sob a forma de um pagamento único ou de uma renda mensal vitalícia.
Ler maisDo "truque"à privatização, partidos reagem a estudoOra, no novo relatório, os especialistas sugerem a adoção de esquemas save as you buy, cujo objetivo é “aproveitar os atos quotidianos de consumo para constituir património previdencial”. “Canalizar pequenos montantes gerados a partir de compras quotidianas, faturas com NIF, consignação IVA, recompensas comerciais, arredondamentos, contribuições voluntária”, enumerou Jorge Bravo, na apresentação.
Apesar das semelhanças identificadas em vários pontos, estas análises têm também vários pontos de divergência considerável. Por exemplo, o novo relatório propõe um conjunto de reformas sistémicas — que o coordenador do grupo de trabalho disse preferir face às paramétricas –, incluindo a criação de um regime público de contas nocionais de contribuição definida.
Na prática, seria um mecanismo que permitiria que as contribuições do trabalhador e do empregador ficassem registadas numa conta individual nocional, sendo o saldo revalorizado a uma taxa nocional (geralmente, associada à evolução da massa salarial contributiva).
“No momento da reforma por velhice, o capital nocional acumulado seria convertido numa pensão vitalícia através de um divisor atuarial que considera a esperança de vida, a idade de acesso à pensão e as regras de atualização das pensões em pagamento”, explicam os peritos.
O regime manter-se-ia “público, obrigatório e financiado em repartição, sem qualquer elemento de capitalização individual ou de privatização, e sem plafonamento“, asseguram os especialistas. Mas essa é, ainda assim, uma proposta que diverge significativamente do que constava do Livro verde para a sustentabilidade do sistema previdencial.
Recomendações não faltam. E agora?
O livro verde chegou ao debate público quando António Costa já não liderava o país, ainda que tenha sido encomendado ainda durante a governação socialista. Foi na primavera de 2024, tinha Maria do Rosário Palma Ramalho assumido há pouco as rédeas do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social.
Numa entrevista ao Expresso, a governante viria afirmar que há, nesse documento, algumas propostas interessantes. Mas deixou, desde logo, sinais de que viria a pedir uma outra análise mais ampla.
Essa avaliação chegou-lhe à secretária no final de julho e ao público esta semana, como já mencionado. Ainda assim, o Governo garante que não tenciona avançar com qualquer reforma estrutural da Segurança Social, na legislatura atual. “Nem propostas e debates parlamentares recentes, nem a apresentação deste estudo têm como efeito abrir um processo que, para o Governo, está fechado“, assegurou a tutela ao ECO.
Ler maisGoverno responde ao Chega: "Pensões estão protegidas"De resto, no relatório a que o ECO teve acesso, o grupo de trabalho coordenado por Jorge Bravo salienta que o sistema de pensões é uma “promessa de longo prazo” e nenhum compromisso dessa natureza é credível “se puder ser desfeito a cada ciclo eleitoral”. Apela, por isso, a um “consenso político alargado“ na reforma da Segurança Social.
Pelo Chega, André Ventura criticou, porém, este relatório e insistiu na redução da idade da reforma (o que não é sugerido pelos peritos). Já pelo PS, José Luís Carneiro atacou a leitura conjunta do saldo da Segurança Social com a CGA, e também não deu sinais de querer alinhar com o Governo uma reforma.
