As parcerias público-privadas (PPP) deixaram, no final de 2025, encargos potenciais de 2.869 milhões de euros para o Estado, mais 1.107 milhões do que um ano antes, segundo o relatório divulgado esta terça-feira pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). A maior parte deste montante está concentrada nas PPP rodoviárias, onde os valores em discussão com os parceiros privados ascendem a 2.360 milhões de euros. Só os pedidos da Brisa parcialmente quantificados representam 1.122,5 milhões de euros, embora o Estado não reconheça, para já, qualquer responsabilidade por esse montante.
Este valor não corresponde a uma despesa já assumida pelo Estado nem significa que o Orçamento do Estado tenha de suportar os 2,9 mil milhões de euros. Trata-se de encargos potenciais que poderão vir a recair sobre as contas públicas, caso os pedidos de compensação, processos arbitrais ou outros litígios apresentados pelos parceiros privados sejam decididos contra o Estado ou deem origem a acordos que impliquem pagamentos. É uma exposição financeira que se soma à despesa efetivamente executada todos os anos com as PPP.
A dimensão desta exposição aumentou significativamente em 2025. No final de 2024, os encargos potenciais associados às PPP estavam avaliados em 1.762 milhões de euros. Um ano depois, tinham subido para 2.869 milhões, um aumento de 1.107 milhões de euros, praticamente todo explicado pela evolução das PPP rodoviárias. Neste setor, o montante passou de 1.240 para 2.360 milhões de euros, um acréscimo de 1.120 milhões.
O principal fator que fez disparar esta exposição foi a concessão Brisa. No âmbito de um procedimento negocial que está em curso, foram parcialmente quantificados os pedidos e matérias em discussão, chegando-se a um valor máximo reclamado de 1.122,5 milhões de euros. A UTAO ressalva expressamente que este valor não tem reconhecimento de responsabilidade por parte do Estado.
A Brisa não é, contudo, o único processo a pressionar a exposição do Estado. Entre os processos identificados pelos peritos, que prestam apoio aos deputados da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) no Parlamento, está uma ação arbitral da concessão Algarve, no valor de cerca de 700 mil euros, relacionada com o cálculo de juros por atraso na partilha de benefícios. Na subconcessão Baixo Alentejo, está em causa uma ação arbitral estimada em 9,1 milhões de euros, relacionada com os impactos da pandemia e do regime excecional de reequilíbrio financeiro dos contratos.
Na concessão Douro Litoral, o valor associado a uma ação arbitral relativa aos impactos da pandemia foi revisto em alta, para 137,2 milhões de euros, mais 13,2 milhões do que o montante anteriormente considerado.
Houve, em sentido contrário, processos que deixaram de representar o mesmo nível de exposição para o Estado. Na subconcessão Algarve Litoral, um pagamento de 15,2 milhões de euros, na sequência da execução provisória de uma decisão arbitral, reduziu o valor em causa de 340,3 para 325,1 milhões. Na concessão Algarve, um pagamento de 8,5 milhões extinguiu integralmente uma das contingências, enquanto na concessão Norte Litoral um pagamento de 1,7 milhões também eliminou o diferendo correspondente.
Pedidos de compensação e arbitragens são o principal risco
A UTAO explica que estes encargos potenciais resultam, em grande medida, de pedidos de reposição do equilíbrio financeiro (REF) e de ações arbitrais apresentados pelos parceiros privados das concessões e subconcessões rodoviárias. São processos que surgem durante a execução dos contratos e que podem obrigar o Estado a compensar os concessionários se for reconhecido que determinadas circunstâncias alteraram o equilíbrio económico-financeiro originalmente previsto.
Mas os riscos para o Orçamento não se limitam aos processos já quantificados. A UTAO chama também a atenção para a volatilidade de variáveis como o tráfego e a inflação, que influenciam tanto determinados pagamentos feitos pelo Estado como as receitas de portagem. Uma evolução diferente da projetada pode, por isso, provocar desvios relevantes face às previsões inscritas no Orçamento.
Há ainda o risco associado às grandes reparações dos pavimentos. O custo destas intervenções pode variar significativamente em relação às estimativas iniciais, dependendo das necessidades efetivas de intervenção aprovadas pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes. Ou seja, a exposição financeira das PPP não se resume aos processos que já têm um valor identificado. Existem também riscos contratuais cuja materialização pode alterar a despesa pública futura.
Embora as PPP rodoviárias concentrem a esmagadora maioria dos encargos potenciais, existem exposições relevantes noutros setores. Na saúde, o valor dos pedidos apresentados pelos parceiros privados caiu para cerca de 98 milhões de euros no final de 2025, menos 14 milhões do que um ano antes. Os principais processos continuam relacionados com pedidos de reposição do equilíbrio financeiro associados aos efeitos alegados da pandemia.
A UTAO chama também a atenção para a volatilidade de variáveis como o tráfego e a inflação, que influenciam tanto determinados pagamentos feitos pelo Estado como as receitas de portagem. Uma evolução diferente da projetada pode, por isso, provocar desvios relevantes face às previsões inscritas no Orçamento.
No setor ferroviário, os encargos potenciais ascendiam a 200 milhões de euros, apenas 500 mil euros acima do final de 2024. O aumento resulta de um novo pedido de reposição do equilíbrio financeiro apresentado pelo Metro do Porto, no valor de cerca de 500 mil euros, associado ao aumento dos custos com seguros.
No setor aeroportuário mantém-se uma exposição de 211 milhões de euros, relacionada com o diferendo com a ANA – Aeroportos de Portugal. Está em causa uma ação arbitral para reposição do equilíbrio financeiro associada à redução das receitas da concessão provocada pelas restrições ao tráfego aéreo adotadas durante a pandemia.
Assim, embora os 2.869 milhões de euros não constituam uma dívida efetiva ou uma despesa já reconhecida, representam uma carteira de riscos que pode transformar-se em despesa pública ao longo dos próximos anos, dependendo do desfecho dos processos e da evolução dos contratos.
PPP custaram menos, mas ficaram 36 milhões acima do previsto
Em relação à despesa efetivamente suportada pelo Estado, o custo com as PPP ficou, no ano passado, acima do previsto no Orçamento do Estado para 2025 (OE2025), apesar de ter diminuído em termos homólogos. Os encargos líquidos ascenderam a 1.124 milhões de euros, menos 129 milhões do que em 2024, uma redução de 10,3%. Mas o montante ficou 36 milhões de euros acima dos 1.088 milhões previstos no OE2025, o que corresponde a um grau de execução de 103,3%.
O desvio global explica-se sobretudo pelo comportamento das PPP rodoviárias e ferroviárias. No primeiro caso, os encargos líquidos foram de 870,9 milhões de euros, contra 833,1 milhões previstos, o que representa mais 37,8 milhões e uma execução de 104,5%. No setor ferroviário, a despesa atingiu 84,2 milhões, contra 70,2 milhões orçamentados, mais 14 milhões e uma execução de 119,9%.
A saúde, pelo contrário, ajudou a limitar o desvio global. Os encargos ascenderam a 220 milhões de euros, abaixo dos 235 milhões previstos, com uma execução de 93,6%.
Nas PPP rodoviárias, a diferença face ao Orçamento resultou de dois movimentos simultâneos: o Estado gastou mais do que tinha previsto e recebeu menos receitas do que tinha orçamentado. Os encargos brutos chegaram a 1.247 milhões de euros, 23 milhões acima dos 1.224 milhões previstos. Já as receitas ficaram em 376 milhões de euros, abaixo dos 390 milhões orçamentados, com uma execução de 96,2%. Da combinação dos dois efeitos resultou um encargo líquido de 871 milhões, 38 milhões acima do previsto.
Do lado da despesa, um dos fatores que mais pressionou a execução foram os pagamentos de reposições de equilíbrio financeiro e compensações. Estes pagamentos aumentaram 29 milhões de euros em termos homólogos, sobretudo devido à concessão da Beira Interior, que recebeu mais 34,4 milhões de euros no âmbito do regime destinado a compensar perdas de receita de portagem e do mecanismo de acerto anual de contas.
Também os pagamentos por serviço às sete subconcessionárias aumentaram 4,5 milhões de euros. Estes pagamentos estão indexados ao volume de tráfego e beneficiaram da evolução positiva da circulação rodoviária, com destaque para o Pinhal Interior e o Baixo Tejo.
Em sentido contrário, houve poupanças relevantes: os pagamentos às concessionárias da Beira Interior, Norte e Costa de Prata diminuíram, respetivamente, 66,1, 33,4 e 32,5 milhões de euros. Os apoios à utilização das vias com portagens caíram 13 milhões e os gastos com grandes reparações rodoviárias diminuíram 4 milhões.
Fim das portagens reduz receita, mas novas cobranças compensam parte da perda
A execução também foi condicionada pelo comportamento das receitas. A abolição de algumas portagens representou uma perda de 115 milhões de euros, que foi parcialmente compensada pelo início dos pagamentos fixos das subconcessionárias Baixo Tejo e Litoral Oeste, no valor de 108 milhões de euros.
As receitas de portagem acabaram, contudo, por ficar 25 milhões acima do previsto, num resultado associado a níveis de tráfego e inflação superiores aos assumidos nas projeções. O tráfego médio diário nas autoestradas aumentou 5,7% em 2025, contribuindo também para aumentar os pagamentos por serviço às subconcessionárias, cuja remuneração depende da circulação.
No setor ferroviário, os encargos líquidos ascenderam a 84,2 milhões de euros em 2025, mais 23,3 milhões do que no ano anterior, o que representa um aumento de 38,3%. A despesa ficou também 14 milhões de euros acima dos 70,2 milhões previstos no OE2025, correspondendo a uma execução de 119,9%.
O principal responsável pelo aumento da despesa foi o Metro do Porto. Os encargos desta subconcessão passaram de 53,2 para 70,4 milhões de euros, um acréscimo de 17,2 milhões, explicado pela atualização da fórmula de remuneração da subconcessionária na sequência da negociação da prorrogação do contrato.
Para o aumento global dos encargos ferroviários contribuíram ainda o Eixo Ferroviário Norte/Sul, com mais quatro milhões de euros, devido ao pagamento de acertos tarifários ao parceiro privado, e o Metro Sul do Tejo, com mais 2,1 milhões, na sequência de uma compensação por insuficiência de tráfego. No total, estas três parcerias explicam o aumento de 23,3 milhões de euros dos encargos ferroviários face a 2024.
