A Caixa Geral de Aposentações (CGA), que paga as pensões dos funcionários públicos inscritos no sistema até 31 de dezembro de 2005, continuará a representar uma pesada responsabilidade financeira para o Estado durante as próximas décadas, apesar de estar fechada a novos subscritores desde 2006. O grupo de trabalho que estudou a reforma da Segurança Social estima em 581,8 mil milhões de euros o valor das transferências do Orçamento do Estado (OE) necessárias para financiar a CGA entre 2026 e 2111, assumindo uma taxa de desconto de 0%, de acordo com o relatório a que o ECO teve acesso. Esse montante equivale a 189,7% do PIB nominal de 2025.
Essa projeção “foi calculada a preços de 2025”, isto é, sem contar o efeito da inflação de anos futuros, e com “o apoio dos serviços da Caixa Geral de Aposentações”, explica ao ECO o coordenador do grupo de trabalho, Jorge Bravo. Assim, “em média, a CGA vai custar aos cofres dos Estado cerca de 6,8 mil milhões de euros por ano” entre 2026 e 2111, isto é, no horizonte de 85 anos, aponta o mesmo economista. Só para se ter uma ideia, neste momento, o Orçamento do Estado já injeta cerca de 7 mil milhões de euros no sistema. Aliás, o Orçamento do Estado para 2026 projeta uma transferência, ao longo deste ano, de 7,5 mil milhões de euros.
O estudo ressalva, contudo, que as verbas que o Estado canaliza todos os anos para a CGA não correspondem a dívida pública na ótica de Maastricht, mas ao valor atual das transferências orçamentais futuras necessárias para cobrir responsabilidades com pensões já constituídas ou em formação.
Ler maisPeritos recomendam mudanças nas reformas antecipadasO esforço financeiro do Estado deverá continuar a aumentar até meados da década de 2040. As transferências do OE para a CGA deverão atingir um máximo de 17,426 mil milhões de euros em 2045, um ano depois de a despesa com pensões chegar ao pico, estimado em 20,058 mil milhões de euros.
A partir daí, tanto a despesa como as necessidades de financiamento deverão diminuir gradualmente. Ainda assim, em 2060, as transferências do Estado deverão rondar 10,643 mil milhões de euros e, em 2080, permanecerão em cerca de mil milhões de euros.
A origem deste desequilíbrio está, em grande medida, no próprio encerramento da Caixa. A 1 de janeiro de 2006, na sequência da reforma iniciada pela Lei n.º 60/2005, a CGA deixou de aceitar novos subscritores. Os funcionários que passaram a entrar na Administração Pública desde essa data foram inscritos no regime geral da Segurança Social.
A partir desse momento, a CGA ficou sem a entrada regular de novas gerações de trabalhadores e, consequentemente, de novas contribuições para financiar as pensões correntes. Ao mesmo tempo, manteve a responsabilidade pelo pagamento das pensões dos trabalhadores que permaneceram no regime. O resultado é uma base contributiva cada vez mais reduzida perante uma despesa com pensões que continuará a crescer durante quase duas décadas.
Em 2025, as quotizações dos subscritores e as contribuições das entidades empregadoras cobriram apenas 34,2% da despesa com pensões, enquanto o Orçamento do Estado assegurou cerca de 59%. O rácio de autofinanciamento da CGA ficou nos 39,4%, muito abaixo dos cerca de 66% que, segundo o relatório, teria atingido num cenário em que continuassem a entrar novos subscritores.
Uma porta aberta para antigos subscritores
O encerramento da CGA a novos trabalhadores não significa que todos os que deixaram o regime tenham perdido definitivamente a possibilidade de regressar. A jurisprudência recente do Tribunal Constitucional tem entendido que o encerramento da CGA a novas inscrições, em vigor desde 1 de janeiro de 2006, se aplica aos trabalhadores que entram na Administração Pública, mas não necessariamente aos antigos subscritores que, depois de interromperem a carreira pública, regressam ao Estado.
Em causa está a Lei n.º 45/2024, que veio limitar a possibilidade de reinscrição na CGA de trabalhadores que tinham estado anteriormente abrangidos pelo regime, mas que interromperam o vínculo à Administração Pública. A lei passou a exigir, entre outras condições, que a interrupção tivesse sido involuntária, limitada no tempo e justificada pelas características da carreira, além de impor restrições quanto ao exercício de atividade remunerada durante esse período.
O Tribunal Constitucional já proferiu, pelo menos, quatro decisões em casos concretos no sentido da inconstitucionalidade destas normas, com fundamento, designadamente, na violação do princípio da proteção da confiança. O último acórdão, relativo a três professoras, reconheceu o direito à manutenção da inscrição na CGA apesar das interrupções dos respetivos vínculos à Administração Pública.
O Ministério Público já avançou entretanto com um pedido de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade da norma. Se o Tribunal Constitucional vier a declarar a sua inconstitucionalidade com força geral e obrigatória, a norma será eliminada do ordenamento jurídico e a decisão passará a valer para todas as situações abrangidas, e não apenas para os casos concretos que chegaram aos tribunais.
Uma eventual abertura generalizada à reinscrição poderá permitir o regresso à CGA de milhares de trabalhadores que já tinham sido subscritores antes de 2006, mas que, entretanto, deixaram de trabalhar para o Estado e voltaram posteriormente à Administração Pública. Nesse cenário, a Caixa voltaria a receber contribuições de trabalhadores que atualmente descontam para o regime geral da Segurança Social ou que, por força das restrições introduzidas em 2024, não podem reinscrever-se na CGA.
Não existe, contudo, uma estimativa do número de trabalhadores que poderiam regressar à CGA nem do impacto financeiro dessa eventual reinscrição. O próprio Governo não quantificou esse efeito nas contas da Caixa.
Ainda assim, a possibilidade é relevante para um regime cuja principal fragilidade resulta precisamente da redução da sua base contributiva. O relatório calcula que o encerramento da CGA reduziu drasticamente a capacidade de autofinanciamento: em 2025, o rácio foi de 39,4%, contra cerca de 66% no cenário contrafactual em que teriam continuado a entrar novos subscritores.
Ou seja, uma eventual decisão do Constitucional favorável à reinscrição não resolveria o desequilíbrio estrutural da CGA — até porque não significaria a reabertura do regime a novos trabalhadores –, mas poderia aumentar a base contributiva da Caixa e reduzir parcialmente a diferença entre contribuições recebidas e pensões pagas.
Despesa só começa a cair depois de 2044
A pressão financeira sobre a CGA deverá manter-se durante muitos anos. O relatório prevê que a despesa com pensões atinja o máximo de 20,058 mil milhões de euros em 2044, enquanto as transferências do Estado chegarão ao pico no ano seguinte, nos 17,426 mil milhões.
O número de subscritores deverá continuar a diminuir até à sua extinção estimada em 2056, ao passo que o universo de beneficiários deverá atingir cerca de 696 mil pessoas em 2032 antes de começar a cair. Esta evolução ajuda a explicar por que razão o desequilíbrio da Caixa não desaparece com o encerramento do regime: deixaram de entrar novas gerações de subscritores, mas as responsabilidades com as gerações anteriores permanecem.
É por isso que o grupo de trabalho defende que a sustentabilidade da CGA deixe de ser analisada isoladamente e passe a integrar um balanço atuarial consolidado com o regime geral da Segurança Social. O relatório considera que os dois regimes assentam hoje na mesma base contributiva pública e na mesma garantia do Estado, sendo a sua separação sobretudo contabilística e não económica.
Ler maisAlmofada das pensões renderia o dobro sem amarras da dívidaEm 2025, apesar do excedente de 5,468 mil milhões de euros apresentado pelo sistema previdencial da Segurança Social, o conjunto do sistema previdencial e da CGA registou um défice de 1,494 mil milhões de euros.
A dimensão do problema torna-se ainda mais evidente quando se olha para as projeções consolidadas dos dois regimes. O relatório recorda a avaliação atuarial do Tribunal de Contas, segundo a qual o saldo negativo global dos regimes contributivos públicos se poderá agravar até 2042, atingindo cerca de 4,4% do PIB real, o equivalente a 14,788 mil milhões de euros. Depois, deverá recuar para cerca de 1,4% do PIB em 2060.
É por isso que o grupo de trabalho considera inadequado olhar apenas para os saldos anuais de cada regime. A CGA e o regime geral da Segurança Social são hoje economicamente interdependentes: um recebe as contribuições das novas gerações de funcionários públicos, enquanto o outro continua a financiar as responsabilidades históricas de um regime fechado.
A reforma proposta pelo grupo de trabalho passa, por isso, por uma unificação progressiva dos regimes públicos contributivos, preservando os direitos já formados e tornando explícitas as responsabilidades financeiras associadas à CGA. A eventual decisão do Tribunal Constitucional sobre as regras de reinscrição poderá acrescentar uma variável a este processo: se a lei de 2024 cair com força geral e obrigatória, alguns dos antigos subscritores que regressaram à Administração Pública poderão voltar a descontar para a Caixa, reforçando uma base contributiva que está hoje em trajetória de redução.
